作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)

在現(xiàn)實違約風險與監(jiān)管思路的變化下，嚴格防控地方債務風險正式成為了省級地方政府的重要職責；未來的地方債務風險也不再是單獨的風險事件，而是省級人民政府需要面對的重大問題。在這樣的背景下，無論是債務風險的出現(xiàn)方式，還是最終的化解思路與解決方案，都將出現(xiàn)明顯的變化：

強化省級再分配與統(tǒng)籌

地方債務的問題雖然由來已久，但真正動手解決問題的歷史并不長，且長期以來的思路仍然是“以時間換空間”，早期的債務化解試點并不具備太多的借鑒意義。并且，在稅制與財權改革后，地方政府的財權與事權進一步下降，也使得依靠地方政府本身的力量來化解債務變得遙不可及。

在近年的財稅改革中，由誰來解決、如何解決潛在的債務風險問題成為了重點工作之一；最終的解決思路，是通過強化省一級對地方政府的監(jiān)管與領導作用、通過資源的統(tǒng)籌與再分配，實現(xiàn)債務總體風險的控制，以平穩(wěn)渡過“政府降杠桿”帶來的風險期。

自“永煤”事件后，監(jiān)管與政府也意識到風險事件帶來的區(qū)域性影響，結合改革后將債務風險事件直接由省級黨政一把手負責，也將風險處置作為了省級政府的重要工作。在近年來的地方債券制度修訂中，我們也明顯看到省一級的事權在逐步上升，各省可以根據(jù)實際情況將一般債券、專項債券以及再融資債券額度進行調配，以實現(xiàn)平衡區(qū)域發(fā)展、化解潛在風險的訴求。

這意味著未來的省級政府將在地方債務風險化解中擔任更為重要的角色，不僅將高度關注隱性債務新增以及公開債務的兌付情況，對潛在的風險以及債務結構也將負起應有的監(jiān)管職責。正如近期財政部開始將廣東、上海作為無隱性債務試點地區(qū)，其他各省也將有各自的債務與風險化解目標。

債務風險中的微觀博弈

由省級政府為地方債務進行統(tǒng)籌管理，從某種程度上來說確實降低了地方債務、尤其是公開債務實質性違約的可能。但在實際運作與管理的過程中，省級政府目前的體制與可用財力并不具備直接兜底債務的能力，化解債務與維持債務穩(wěn)定的思路也尚未成型、還在逐步摸索；這意味著省級城投并不意味著地方債務風險的“高枕無憂”，而是將以另外一種形式呈現(xiàn)。

地方債務問題與處置向來是中央與地方關系的延續(xù)，隨著省一級職能的強化，目前的地方債務風險演變成了中央、省級與地方三個層面。中央在宏觀層面上對省一級提供一些政策空間與金融資源調控、并要求省級政府守住風險底線；而直接的債務人、地方政府在無法承擔巨額債務之時，自然希望得到更多的救助與資源傾斜。

這就使得在省政府能力有限、但責任巨大的情況下，對債務風險的防控成為了省級政府與背負巨額債務的地方政府之間的微觀博弈。省政府既要防范風險事件，提振市場信心；同時又要密切監(jiān)測與管理潛在的債務風險，還不能直接對地方債務進行兜底。在之前冀中能源風險事件中，我們可以清晰的看到這種博弈的存在；盡管未發(fā)生實質性違約事件，但博弈與風險波動仍然持續(xù)存在。

發(fā)展與風險的動態(tài)平衡

由于目前經(jīng)濟周期與外部環(huán)境的原因，總體上依然執(zhí)行積極的財政政策，通過財政支出與政府投資來對沖經(jīng)濟下行的壓力。因此，在高層會議上，曾多次提出“處理好發(fā)展與風險防范之間的關系”；同樣的，在省政府處理地方債務的問題上，也遵循這一原則。維護地方債務的穩(wěn)定與市場形象的初衷，是為了地方發(fā)展；但如果債務風險已經(jīng)積累到一定水平，則需要停下腳步、先處理好債務問題。

因此，不同地區(qū)在國家整體發(fā)展上的定位、承載的功能以及發(fā)展階段，注定了不同地區(qū)省政府處理債務問題的基本態(tài)度。一些發(fā)展已經(jīng)達到預期目標的地區(qū)，則會暫緩發(fā)展進程，優(yōu)先保障存量債務的兌付，對債務結構進行調整，從根本上降低杠桿率、化解債務風險；而一些處于重點發(fā)展軸的地區(qū)，則可能繼續(xù)維持目前債務的滾動，仍以地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為先。

當然，在具體的處理方式與思路上也并非一成不變，而是根據(jù)地方實際情況、風險因素進行動態(tài)調整；同一地區(qū)在不同階段的處理方式與力度上也會有較大區(qū)別。這將使得地方債務的情況與區(qū)域環(huán)境變得分外復雜；而市場影響的發(fā)酵也會倒逼政府進行應有的作為。地方債務，如今已是金融監(jiān)管、財政改革與區(qū)域經(jīng)濟間的共同“牛鼻子”。

新省級產(chǎn)投的成立思路

從化解債務風險的長期戰(zhàn)略來看，勒緊地方政府的褲腰帶、縮減各類經(jīng)常性支出以及提高地方政府的投資效率、促進地方經(jīng)濟內循環(huán)，也是非常重要的一環(huán)。扭轉當前的地方政府投資模式，對改善長期的債務率來看，同樣是非常關鍵。

因此，我們可以看到多個省政府牽頭成立了一些省級的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，希望通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展的省級統(tǒng)籌市場化運作，來解決地方政府投資效率低、區(qū)縣政府融資困難的問題。以典型的環(huán)保項目為例，之前數(shù)年的環(huán)保市場頗為混亂，部分項目支出的政府付費與實際效果并不匹配，且存在一定的運營風險；以省級產(chǎn)投進入、帶動地區(qū)政府進行市場化運作后，顯然可以較好的在市場化與公益性間找到應有的平衡點，也可以促使地方財政資金在省內運轉、形成經(jīng)濟內循環(huán)。

同樣，我們從中也可以窺見一些省級統(tǒng)籌化解地方債務的思路與未來發(fā)展方向；在省一級統(tǒng)籌的情況下，不僅新建項目可以有效的通過市場化運作解決資金問題與投資效率，還可以進一步挖掘存量資產(chǎn)的潛力。對于既有的債務結構，也可以進行較為深度調整與解決期限嚴重錯配等問題。

在“全省一盤棋”的背景下，地方債務與政府投資都將有很大的變化，不能按照傳統(tǒng)的思維去看待；但在權力重新分配后，不同區(qū)域的化解方式與手段效果，也將出現(xiàn)明顯的差異與分化。

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原標題： “全省一盤棋”下的地方債務風險