楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
2021年5月6日，財政部長劉昆在經(jīng)濟日報上發(fā)表署名文章《建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財稅體制》；對國務院提出進一步深化預算管理制度改革的意見進行了細化，指出了未來財政工作的主要方向。
其中，最值得我們關注的是，財政部對地方政府隱性債務處置的表述再次升級：要求堅決遏制增量，落實地方政府不得以任何形式增加隱性債務的要求，決不允許通過新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。積極穩(wěn)妥化解存量，強化與金融系統(tǒng)協(xié)同配合，對隱性債務實行穿透式監(jiān)管，加強對化債情況審計核查，確保數(shù)據(jù)真實可靠、化債工作扎實推進。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，堅決防止風險累積形成系統(tǒng)性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。
這意味著針對地方政府隱性債務的監(jiān)管再次升級：
自地方政府隱性債務的概念提出以來，究竟哪些算政府隱性債務、隱性債務的存量規(guī)模到底有多少，一直存在比較大的爭議。無論是財政系統(tǒng)內(nèi)部的核查，還是宏觀研究的分析，都暫時未能梳理出地方隱性債務的全貌，導致地方隱性債務的風險始終無法很好的控制；這讓隱性債務風險如迷霧一般持續(xù)籠罩在許多地區(qū)，使得地方債務市場與金融市場保持著高度緊張。
去年底我曾說過，地方隱性債務是財政體系中的“無聲大象”，大家都知道大象的存在，卻很難摸清大象的全貌；過去的管理思路也是讓大象繼續(xù)保持安靜，確保財政系統(tǒng)穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。但在今年政治局會議要求“強化風險意識，加強研究預判，平衡好促發(fā)展和防風險的關系”后，地方隱性債務已然成為財政不得不面對、不得不解決的關鍵性問題；《十四五發(fā)展規(guī)劃》也將穩(wěn)妥化解地方隱性債務作為了未來五年的重點工作。
因此，當前財政提出：“，強化與金融系統(tǒng)協(xié)同配合，對隱性債務實行穿透式監(jiān)管，加強對化債情況審計核查，確保數(shù)據(jù)真實可靠”。標志著在地方隱性債務工作方向?qū)⒂泻艽蟮耐黄啤?/p>
一是將聯(lián)合金融系統(tǒng)，對地方隱性債務的存量狀況進行更深層次的統(tǒng)計與摸底，并根據(jù)實際情況納入財政的監(jiān)管系統(tǒng)。這意味著當前的隱性債務規(guī)模只是龐大債務的一部分，未來將有更多的隱性債務隨著查處的推進浮上水面，地方財政的“緊平衡”將持續(xù)、乃至于常態(tài)化；
二是對化債情況審計，意味著債務化解并非簡單的挪騰可以解決。在之前兩年的債務化解工作中，我們常常可以看到許多地方政府宣稱自己化解了非常大規(guī)模的隱性債務，但債務風險卻未曾改變；這是由于許多化債工作“流于表面”，并未真正解決問題。當前要求對化債引入審計機制，也意味著化債工作的深度將有新的突破；
三是“穿透式監(jiān)管”，自2018年以來，財政、國資、金融系統(tǒng)多頭管理的現(xiàn)象得到了很大改善，當前已經(jīng)具備了聯(lián)合監(jiān)管、穿透監(jiān)管的基本條件。未來財政管理將綜合考慮地方財政、地方國資、地方金融的實際情況，綜合考慮財政風險、企業(yè)風險、金融風險，通過統(tǒng)籌管理來控制風險的積累與形成，并聯(lián)合擠壓隱性債務的存在空間。
從這些舉措的來看，這一次，財政終于要動真格了。地方隱性債務不再是所有人都視而不見的大象，積累多年的問題終究要擺到臺面上解決。
首提市場化、法治化債務違約處置機制
在財政部開啟地方隱性債務清查的工作后，城投債算不算政府隱性債務的討論始終未曾停止；一些研究也將地方融資平臺的有息債務規(guī)模直接作為了地方隱性債務的參考依據(jù)。雖然從債務性質(zhì)、債務責任上，我們絕不能簡單的將城投債務直接等同于地方隱性債務；但也不能否認，大部分城投仍然帶有很重的融資平臺色彩，其債務與地方債務有著千絲萬縷的聯(lián)系。
因此，從實質(zhì)上來說，城投債務雖然不等同于地方債務，但城投債務風險與地方債務風險存在交叉?zhèn)魅镜臋C制；當前的城投債務風險，已經(jīng)是引發(fā)地方債務風險的重要導火索，也是影響地方金融穩(wěn)定性、地方可持續(xù)發(fā)展的核心關鍵。
正是因為如此，財政部對城投債務的風險高度重視；提出：“健全市場化、法治化的債務違約處置機制，堅決防止風險累積形成系統(tǒng)性風險”。在《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確：“清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算。”的背景下，合理疏導市場化債務風險，引導發(fā)展債務市場化解決機制。
這也意味著地方政府對城投債務的態(tài)度將發(fā)生實質(zhì)上的改變，不再堅持保持“剛性兌付”，而是轉(zhuǎn)向積極主動解決問題。近期市場高度關注的呼和浩特春華水務違約事件，也是公司主動發(fā)布公告進行信息公開；標志著引導債務管理、穩(wěn)定市場預期、解決債務問題的方式方法，將邁進新的臺階。
健全管理體系，舉債與管理共同擔責
地方債務的問題由來以久，是多方面因素共同促進、形成的重要問題。但在地方債務問題發(fā)展、發(fā)酵的這些年，地方債務問題的管理機制不通暢、責任歸屬不清晰，是導致債務問題日積月累、畸形發(fā)展的重要因素。
因此，當前的改革同樣聚集問題，對債務責任進行了新的劃分。既要求形成債務的終身追責，也要求債務管理的責任倒查，更要求地方主政領導對債務風險直接負責。這也意味著債務管理機制已經(jīng)通暢，解決地方債務，不再是個遙不可及的問題。
在今年一系列改革促進下，舊的地方債務時代已成歷史，新的債務監(jiān)管馬上落地。2021年絕對是地方債務史上值得銘記的年份。
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