因此各地的城投公司紛紛開(kāi)始改組、兼并；希望通過(guò)做大做強(qiáng)主要平臺(tái)、次要平臺(tái)的方式，獲得更高的信用評(píng)級(jí)與資金親睞。近年，有多個(gè)地市將存量的平臺(tái)進(jìn)行整合；既有吸收、股權(quán)劃轉(zhuǎn)，也有新設(shè)集團(tuán)公司統(tǒng)一整合。如今我們看到的城投集團(tuán)，基本都是2014年43號(hào)文、2017年50號(hào)文后各地的平臺(tái)整合而來(lái)。

得益于整合后的資產(chǎn)規(guī)模與現(xiàn)金流有所增強(qiáng)，部分集團(tuán)化的城投評(píng)級(jí)得到了上調(diào)，確實(shí)得到了市場(chǎng)資金的親睞。但部分地區(qū)的存量債務(wù)規(guī)模較大，整合后平臺(tái)的有息債務(wù)余額隨之再次推高；一旦面臨去杠桿或者市場(chǎng)資金面抽緊，也易出現(xiàn)短期資金調(diào)撥不靈的情況。如湖南某城投集團(tuán)就曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)違約的傳聞，雖然最終得以妥善解決，但對(duì)集團(tuán)化、整合后的城投來(lái)說(shuō)，潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然未曾遠(yuǎn)去。

千禧年后，工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)在全國(guó)遍地開(kāi)花。為了扶持園區(qū)的發(fā)展，多地政府隨之設(shè)立了區(qū)域開(kāi)發(fā)公司，來(lái)協(xié)助園區(qū)發(fā)展。多地采用了政府管委會(huì)與開(kāi)發(fā)公司“兩塊牌子、一套班子”的模式，讓政企之間的關(guān)系變得前所未有的接近，也使得許多開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新、招商工作非常便利。

但是，在城投與政府的關(guān)系進(jìn)行“劃斷”后，政企必須分家，開(kāi)發(fā)公司正式走向了企業(yè)化的道路。但那些以開(kāi)發(fā)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)區(qū)、工業(yè)園區(qū)為名的城投企業(yè)也開(kāi)始面對(duì)兩個(gè)尷尬的問(wèn)題：一是相比其他平臺(tái)，區(qū)域開(kāi)發(fā)公司的發(fā)展范疇是較為狹窄的，僅針對(duì)特定區(qū)域發(fā)展，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、發(fā)展的空間非常有限；二是作為政府派出機(jī)構(gòu)下設(shè)的平臺(tái)公司，行政層級(jí)相對(duì)較低，在評(píng)級(jí)、募集資金方面有所不利。

因此，在城投轉(zhuǎn)型的浪潮開(kāi)啟后，部分區(qū)域開(kāi)發(fā)公司開(kāi)始“改名升格”——不再保留原區(qū)域公司的名稱，通過(guò)更改名稱和劃轉(zhuǎn)股權(quán)關(guān)系，讓自己看起來(lái)像一個(gè)市級(jí)的專業(yè)化城投企業(yè)，而非區(qū)級(jí)平臺(tái)。不過(guò)，這類更名行為是形式大于實(shí)質(zhì)；區(qū)域開(kāi)發(fā)公司的職能定位與人事關(guān)系決定了業(yè)務(wù)與發(fā)展仍然與園區(qū)息息相關(guān)，這類城投企業(yè)的根本未曾改變。

在2010-2015年期間，很多地方政府流行成立專業(yè)職能的平臺(tái)公司，如土地整理公司、舊城改造公司、新農(nóng)村開(kāi)發(fā)公司。這既是由于當(dāng)年地方融資平臺(tái)無(wú)序發(fā)展，也是出于一些專項(xiàng)資金、專項(xiàng)貸款要求封閉管理運(yùn)作的需要。如政策性銀行的棚改貸款、新農(nóng)村項(xiàng)目的土地整理與收益分享機(jī)制，使得一些地方政府紛紛成立專門的公司來(lái)應(yīng)對(duì)這些專業(yè)化工作。

但是，隨著時(shí)間的流逝，棚改、新農(nóng)村等工作任務(wù)在慢慢減少；并且隨著政策風(fēng)向的不斷變化，平臺(tái)已經(jīng)無(wú)法通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)建立財(cái)政資金與專業(yè)化項(xiàng)目之間的付款關(guān)系，這些平臺(tái)必須進(jìn)行改革。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，這些平臺(tái)的何去何從也是一個(gè)問(wèn)題，但平臺(tái)本身的資信、歷史運(yùn)作，顯然也影響到了這些平臺(tái)的改革方向。

對(duì)于沒(méi)有形成有效資產(chǎn)、沒(méi)有評(píng)級(jí)的專業(yè)平臺(tái)，大多與傳統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行兼并重組，或在歷史任務(wù)完成后逐漸清空、注銷；而對(duì)于有評(píng)級(jí)、具有公開(kāi)融資能力的專業(yè)化平臺(tái)，則大多進(jìn)行了更名、成為了承擔(dān)其他城市開(kāi)發(fā)職能的新型平臺(tái)。

從中我們也不難發(fā)現(xiàn)，盡管城投轉(zhuǎn)型的方向是脫離地方政府融資的職能定位，但是否具備有效的融資能力、能夠獲得市場(chǎng)資金的親睞，仍是城投發(fā)展的關(guān)鍵。在城投轉(zhuǎn)型的大潮中，同樣存在著內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。隨著改革的持續(xù)，不具備融資能力、自主經(jīng)營(yíng)能力的“空殼”城投，將進(jìn)一步騰退、注銷或被兼并重組；具備融資能力的平臺(tái)，仍將是地方發(fā)展中的重要工具，不會(huì)被地方政府輕易放棄。

在各地發(fā)展融資平臺(tái)之初，最流行的架構(gòu)是對(duì)幾大平臺(tái)進(jìn)行專業(yè)化分工，即城建一個(gè)公司、交通一個(gè)公司、土地一個(gè)公司。這樣架構(gòu)與政府內(nèi)部分工有很大關(guān)系，城建公司對(duì)應(yīng)住建部門、交通公司對(duì)應(yīng)交通部門、土地公司對(duì)應(yīng)國(guó)土部門。最初，這樣的安排使得政企間的關(guān)系相對(duì)明確，業(yè)務(wù)安排也比較清晰；但隨著融資平臺(tái)的不斷發(fā)展，這樣的架構(gòu)開(kāi)始面臨越來(lái)越多的問(wèn)題。

一是專業(yè)化的路徑必然依賴財(cái)政補(bǔ)貼，很難形成自我的造血機(jī)制，使得平臺(tái)發(fā)展的路越走越窄；二是平臺(tái)發(fā)展到一定水平后是直屬于政府的機(jī)構(gòu)，不再是對(duì)應(yīng)某個(gè)具體系統(tǒng)的企業(yè)，對(duì)口關(guān)系已無(wú)必要；三是專業(yè)化的分工不利于綜合開(kāi)發(fā)，無(wú)法做大資產(chǎn)規(guī)模，既不利于評(píng)級(jí)、融資，又無(wú)法形成綜合化的城市發(fā)展運(yùn)營(yíng)商。

因此，自2016年后，越來(lái)越多的平臺(tái)破除了傳統(tǒng)的專業(yè)職能定位，不再拘泥于城建、交通或某一領(lǐng)域，而是轉(zhuǎn)型為綜合平臺(tái)；在這樣的情況下，舊名自然不再適用，更名成為了必須的措施。近幾年年，我們也確實(shí)看到許多地方政府在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題，提出要形成若干個(gè)投資發(fā)展平臺(tái)，作為地方新一輪發(fā)展的重要載體。

城投具有地方國(guó)有企業(yè)、地方政府平臺(tái)的雙重屬性，除了政府、財(cái)政改革引起的一系列城投改革外，國(guó)家層面的國(guó)企改革政策也對(duì)地方城投們產(chǎn)生了不小的影響。

國(guó)務(wù)院在2018年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2018〕23號(hào)），要求國(guó)有企業(yè)通過(guò)改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，構(gòu)建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)主體，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)行國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作。

此后，一些城投平臺(tái)，尤其是省級(jí)平臺(tái)就開(kāi)始了這類改革；通過(guò)股權(quán)關(guān)系劃轉(zhuǎn)、兼并重組，成立地方國(guó)有資本投資公司，把各專業(yè)化的子公司都劃歸國(guó)有資本投資公司進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)地方政府“一個(gè)大平臺(tái)”的目標(biāo)；也有利用現(xiàn)有平臺(tái)、改名國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行運(yùn)作的案例。

對(duì)于可用財(cái)力較弱的地方政府來(lái)說(shuō)，借“國(guó)企改革”做大做強(qiáng)一個(gè)核心平臺(tái)，是增強(qiáng)城投綜合實(shí)力、融資能力的最佳舉措。在兼并重組的過(guò)程中，雖然城投把融資平臺(tái)職能進(jìn)行“摘帽”，但也增大的資產(chǎn)規(guī)模、增強(qiáng)了綜合實(shí)力，也不會(huì)引起市場(chǎng)投資人的震動(dòng)，可謂是一舉多得。

另一方面，除了改組國(guó)有資本投資公司之外，城投企業(yè)也有參與混改的案例。一些城投不僅在集團(tuán)化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中進(jìn)行了“更名”，還收購(gòu)了A股上市平臺(tái)，希望通過(guò)資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)混合所有制的目標(biāo)；還有一些城投正在積極的與省級(jí)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行合作，希望通過(guò)不同層級(jí)的國(guó)有資本混合交叉持股，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作的目標(biāo)。

雖然城投企業(yè)可以認(rèn)為是一個(gè)“大類”，但不同地區(qū)、不同性質(zhì)的城投企業(yè)仍然存在很大差異，同一個(gè)行為背后的實(shí)際情況也會(huì)千差萬(wàn)別；一個(gè)小小的“更名”舉措，隱含的卻是完全不同的行為與方向。

但總體而言，城投企業(yè)的市場(chǎng)化改革方向是比較明確的：盡管冠以市場(chǎng)化之名，但仍需行地方發(fā)展之實(shí)。至于如何享受到政策紅利、地方發(fā)展紅利與改革紅利，還需城投們繼續(xù)努力，“改名”只是工作的開(kāi)始。