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城市更新實施全流程!

楊老師的基建課堂 楊老師的基建課堂
2021-07-02 10:55 3006 0 0
構(gòu)建未來五年地方政府實施城市更新項目的基本框架。

作者:楊曉懌

來源:楊老師的基建課堂(ID:msyangteacher)

隨著“十四五”工作目標(biāo)的確定,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長王蒙徽撰寫了《實施城市更新行動》,將“城市更新”作為城市建設(shè)領(lǐng)域“十四五”工作的主旋律。

但是,對全國地方政府來說,城市更新是相對比較陌生的概念;政府主導(dǎo)的城市更新與深圳等地區(qū)以企業(yè)為主體的城市更新項目差異甚大,無法具有參照意義。那么城市更新需要做些什么?地方政府又如何去做?資金從哪兒來呢?我們將通過這篇文章,為地方政府進(jìn)行解答和引導(dǎo);通過明確概念、實施流程,構(gòu)建未來五年地方政府實施城市更新項目的基本框架。

第一步:根據(jù)地方現(xiàn)狀,確定實施范圍

為什么要實施城市更新行動?是為了建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市,不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力,走出一條中國特色城市發(fā)展道路。雖然經(jīng)過若干年的大力發(fā)展,各地區(qū)的城市建設(shè)初見成效,但距離新時代的城市發(fā)展路徑與公共服務(wù)體系完善還有一定的距離,各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)的現(xiàn)狀,合理確定城市更新的應(yīng)用范圍。比較常見的是以下幾類:

1.老舊城區(qū)的整體更新

“棚改”十年過后,各地的城市風(fēng)貌有了很大改善,大量居民的居住條件得到了極大的改善。但是,老城區(qū)的整體基礎(chǔ)設(shè)施仍然普遍較為落后,配套公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、老舊小區(qū)仍然需要進(jìn)行投資;因此老舊城區(qū)的整體改造是城市更新的主要實施方向之一。

2.城市風(fēng)貌保護與更新

發(fā)展文旅是生態(tài)屏障地區(qū)、中西部地區(qū)的重要發(fā)展方向,許多地區(qū)都對城市風(fēng)貌的保護有非常急切的需求。因此,將修復(fù)山水城傳統(tǒng)格局,保護具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌,推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)活化利用與完善城市功能結(jié)合,是許多地區(qū)城市建設(shè)的主要目標(biāo)。

3.推動園區(qū)、核心區(qū)的智慧化改造

2020年是國家推進(jìn)新基建的元年,新型基礎(chǔ)設(shè)施是城市地區(qū)未來的主要投資方向。因此,在核心城區(qū)、高新園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū),可以通過推動城市更新、將這些區(qū)域進(jìn)行智慧化改造。一方面是推動這些地區(qū)的新舊動能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)升級;另一方面也是為當(dāng)?shù)匕l(fā)展新基建提供試點和經(jīng)驗。

由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與主要需求各不相同,在城市更新的實施范圍與目標(biāo)將有很大的差異;各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際的需求確定城市更新的應(yīng)用范圍。將城市建設(shè)的“十四五”發(fā)展目標(biāo)與城市更新的實施范圍相統(tǒng)一,以此奠定城市更新項目的工作目標(biāo)。

第二步:根據(jù)實施范圍,確定項目構(gòu)成

當(dāng)各地確定了適合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的實施范圍以及總體的發(fā)展目標(biāo),就能以此為藍(lán)本,梳理達(dá)到項目所需要進(jìn)行的具體基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資,項目構(gòu)成也自然誕生:

改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的,涉及拆遷、保障性住房建設(shè)、租賃住房建設(shè)、老舊小區(qū)改造、道路升級與改造、更新管網(wǎng);

生態(tài)環(huán)境治理的,涉及修復(fù)河湖水系和濕地等水體、保護城市山體自然風(fēng)貌、完善城市生態(tài)系統(tǒng)、改造完善城市河道、堤防、水庫、排水系統(tǒng)設(shè)施;

提升公共服務(wù)的,包括新建或擴改建教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、養(yǎng)老托育設(shè)施、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施;

完善城市管理的,包括信息化、數(shù)字化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造。

當(dāng)項目構(gòu)成確定,項目的總投資等經(jīng)濟數(shù)據(jù)也有了初步數(shù)據(jù);同時,也可對居民意見、拆遷難度、公共服務(wù)投入進(jìn)行摸底,為后續(xù)工作、決策提供支撐。

第三步:根據(jù)項目構(gòu)成,確定實施主體

明確了項目構(gòu)成之后,各地可根據(jù)實際情況來選擇實施主體:

屬于政府投資范圍的公益性項目,由政府部門作為項目的實施主體;

屬于半公益性的、資金能夠自平衡的準(zhǔn)公益性項目,由城投公司作為實施平臺;

屬于市場化范疇的、適宜社會資本直接承接的,可通過競爭性方式選擇社會資本作為實施主體。

在新時代的城市更新項目中,往往是同時具有公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性項目,因此實施主體可以有多個;根據(jù)不同的實施范圍,將實施工作進(jìn)行劃分和分配,根據(jù)具體的工作內(nèi)容選擇適宜的實施主體。

第四步:根據(jù)實施主體,確定實施模式

確定了實施主體后,采用何種方式實施城市更新也變得順其自然:

以政府部門作為實施主體的,采用政府投資、地方專項債券等模式實施;

以城投公司作為實施主體的,采用市場化運作、整體資金平衡、ABO等模式實施;

以社會資本作為實施主體的,采用招商、PPP、混改等模式實施。

考慮到城市更新項目的體量基本較大,僅靠一個主體、一個模式實施的可能性不高。在“財政緊日子”的主旋律下,根據(jù)項目的具體性質(zhì)進(jìn)行合理拆分、組合實施,是促使項目更好、更快落地的必要條件。

第五步:根據(jù)實施模式,確定籌資方式

采用多種模式實施,資金自然也需要多渠道籌集。根據(jù)不同的實施主體、實施模式,項目資金也有不同的來處:

以政府作為實施主體的,只能通過財政預(yù)算內(nèi)資金、地方專項債券籌集;

以城市公司作主體的,可以通過承接債券資金與配套融資、發(fā)行債券、政策性銀行貸款、專項貸款等方式籌集資金;

以企業(yè)作為實施主體的,可以通過商業(yè)性銀行貸款、項目收益?zhèn)?、信托、投資基金等方式募資。

在有相應(yīng)金融政策時,也可根據(jù)成本更低的資金渠道、募資方式,來調(diào)整實施主體與實施范圍;既享受政策的紅利,又能夠幫助項目更好的落地。

第六步:根據(jù)資金情況,確定實施進(jìn)度

大項目有一個特點,就是資金往往根據(jù)項目實施情況分期到位,有時與項目的資金需求、實施進(jìn)度存在一定的脫節(jié)。

因此,在實施城市更新項目的過程中,也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同模式下資金到位的情況,合理調(diào)整實施進(jìn)度,讓資金與進(jìn)度相匹配。既避免資金不到位可能性帶來的負(fù)面問題,也是避免臨時籌資帶來的隱性債務(wù)、高成本債務(wù)。

第七步:根據(jù)實施進(jìn)度,動態(tài)調(diào)整目標(biāo)

城市更新的實施目標(biāo)是遠(yuǎn)大的,但在短期之內(nèi)也是非剛性的。如果涉及項目前期工作不成熟的、市場環(huán)境不支持的、項目自平衡有缺口的,實施目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)動態(tài)調(diào)整;在“資金平衡”為基礎(chǔ)上,公益性投入要量力而行,避免造成新增地方政府債務(wù),也避免無效投資。

同時,也要注意政府主導(dǎo)項目與企業(yè)投資項目的根本不同,城市更新的核心是提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力,而非商業(yè)化的盈利;因此在有盈余的基礎(chǔ)上,地方政府也應(yīng)加大基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的投入,實現(xiàn)人民富裕、生活美好的根本性目標(biāo)。

結(jié)語

城市更新的涵蓋很廣,在不同的地區(qū)會呈現(xiàn)出完全不同的面貌,因此實施中切忌大干快上、也應(yīng)避免生搬硬套。從核心理念上來說,城市更新項目原則上應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)項目收益的自平衡,通過將有收益與沒收益的項目相結(jié)合,實現(xiàn)資源橫向補償?shù)哪繕?biāo)。

這既是幫助項目成功實施、籌資的關(guān)鍵,也是避免地方債務(wù)新增、推高地方平臺債務(wù)的重要紅線。因此,各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的實際情況、對照本實施流程進(jìn)行項目的推進(jìn),通過全流程、分步驟地運作,實現(xiàn)城市更新行動的目標(biāo)。

注:文章為作者獨立觀點,不代表資產(chǎn)界立場。

題圖來自 Pexels,基于 CC0 協(xié)議

本文由“楊老師的基建課堂”投稿資產(chǎn)界,并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權(quán)歸原作者所有,未經(jīng)授權(quán),請勿轉(zhuǎn)載,謝謝!

原標(biāo)題: 城市更新實施全流程!

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    蔣陽兵,資產(chǎn)界專欄作者,北京市盈科(深圳)律師事務(wù)所高級合伙人,盈科粵港澳大灣區(qū)企業(yè)破產(chǎn)與重組專業(yè)委員會副主任。中山大學(xué)法律碩士,具有獨立董事資格,深圳市法學(xué)會破產(chǎn)法研究會理事,深圳市破產(chǎn)管理人協(xié)會個人破產(chǎn)委員會秘書長,深圳律師協(xié)會破產(chǎn)清算專業(yè)委員會委員,深圳律協(xié)遺產(chǎn)管理人入庫律師,深圳市前海國際商事調(diào)解中心調(diào)解員,中山市國資委外部董事專家?guī)斐蓡T。長期專注于商事法律風(fēng)險防范、商事爭議解決、企業(yè)破產(chǎn)與重組法律服務(wù)。聯(lián)系電話:18566691717

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    劉韜律師,現(xiàn)為河南乾元昭義律師事務(wù)所律師。華北水利水電大學(xué)法學(xué)學(xué)士,中國政法大學(xué)在職研究生,美國注冊管理會計師(CMA)、基金從業(yè)資格、上市公司獨立董事資格。對法律具有較深領(lǐng)悟與把握。專業(yè)領(lǐng)域:公司法、合同法、物權(quán)法、擔(dān)保法、證券投資基金法、不良資產(chǎn)處置、私募基金管理人設(shè)立及登記備案法律業(yè)務(wù)、不良資產(chǎn)掛牌交易等。 劉韜律師自2010年至今,先后為河南新民生集團、中國工商銀行河南省分行、平頂山銀行鄭州分行、河南投資集團有限公司、鄭州高新產(chǎn)業(yè)投資基金有限公司、光大鄭州國投新產(chǎn)業(yè)投資基金合伙企業(yè)(有限合伙)、光大徳尚投資管理(深圳)有限公司、河南中智國?;鸸芾碛邢薰?、 蘭考縣城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司、鄭東新區(qū)富生小額貸款公司等企事業(yè)單位提供法律服務(wù),為鄭州科慧科技、河南杰科新材料、河南雄峰科技新三板掛牌、定向發(fā)行股票、股權(quán)并購等提供法律服務(wù)。 為鄭州信大智慧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金、鄭州市科技發(fā)展投資基金、鄭州澤賦北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金、河南農(nóng)投華晶先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金、河南高創(chuàng)正禾高新科技成果轉(zhuǎn)化投資基金、河南省國控互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)立提供法律服務(wù)。辦理過擔(dān)保公司、小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、私募股權(quán)投資基金的設(shè)立、法律文書、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計,不良資產(chǎn)處置及訴訟等業(yè)務(wù)。 近兩年主要從事私募基金管理人及私募基金業(yè)務(wù)、不良資產(chǎn)處置及訴訟,公司股份制改造、新三板掛牌及股票發(fā)行、股權(quán)并購項目法律盡職調(diào)查、法律評估及法律路徑策劃工作。 專業(yè)領(lǐng)域:企事業(yè)單位法律顧問、金融機構(gòu)債權(quán)債務(wù)糾紛、并購法律業(yè)務(wù)、私募基金管理人設(shè)立登記及基金備案法律業(yè)務(wù)、新三板法律業(yè)務(wù)、民商事經(jīng)濟糾紛等。

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