西政財富 
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作者：西政財富
目錄
一、“城中村改造”支持性政策及主要特點
二、杭州與廣州的“做地”模式示例
三、城中村改造資金來源
2021年3月，國家正式將“城市更新”納入政府工作報告及五年規(guī)劃。今年7月21日，國常會審議通過了《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，提出“在超大特大城市積極穩(wěn)步實施城中村改造，加大對城中村改造的政策支持”。城中村改造作為城市更新范疇的重要內(nèi)容，是一項復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，根據(jù)一些券商的測算，城中村改造市場方面，超大特大城市城中村待改造建筑面積規(guī)模約7.7億平方米，其中深圳有2.2億平、武漢6546萬平、東莞6037萬平、廣州5693萬平、杭州5591萬平、鄭州4457萬平，北京和上海分別為1756、1528萬平。按照當(dāng)前政策的要求，城中村改造主要采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等不同方式進(jìn)行分類改造。從土地開發(fā)模式來看，則主要以“一二級聯(lián)動”及“做地”為主，其中杭州及廣州為代表的“做地”模式越來越受到關(guān)注。
以廣州為例，在今年3月23日發(fā)布的《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施》中，廣州明確了“做地”新模式，即“按做地和土地收儲相分離的原則，將土地整理各項前期具體工作獨立開展，待形成凈地后向土地儲備機構(gòu)申請交儲”，其中重點是“政府認(rèn)定國有企業(yè)作為做地主體”，即一級土地整理工作指定由國企承接，而“做地”的本質(zhì)則是統(tǒng)一拆賠價格、統(tǒng)一拆賠的流程和相關(guān)政策。為便于同業(yè)人士對“做地”模式有更清晰的了解，我們特在梳理城中村改造相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，簡要整理杭州與廣州的“做地”政策相關(guān)內(nèi)容，以供參考。
一、“城中村改造”支持性政策及主要特點
自2019年以來，城中村改造、城市更新相關(guān)支持性政策層出不窮，具體可參考下表：
需注意的是，城中村改造不同于棚改，根據(jù)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》等政策，城中村改造在對城市要求、土地性質(zhì)、改造方式、資金來源、安置方式等方面有自身的特點。
二、杭州與廣州的“做地”模式示例
城中村改造大致要經(jīng)歷“規(guī)劃——土地前期開發(fā)與整理——土地收儲——建設(shè)”等幾個階段。從土地開發(fā)模式來看，在“做地”模式下通常一二級分開，由政府確定的做地主體進(jìn)行前期土地整理和征拆工作，滿足生地變熟地或凈地等要求后，交由土儲機構(gòu)收儲并用于土地出讓，做地主體未必是最后的用地主體。
（一）廣州的“做地”模式
《廣州市統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》對做地的概念進(jìn)行了明確，即在政府指定范圍內(nèi)，由政府認(rèn)定的國有企業(yè)統(tǒng)籌資金，配合屬地政府實施征收補償安置工作，實施道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等配套設(shè)施建設(shè)后將土地統(tǒng)一交由政府收儲，也即做地主要涉及“征收補償安置”、“通平”等工作。征收補償安置工作的實施主體為屬地政府，政府認(rèn)定的“做地”主體為配合性工作，但是征收補償安置資金需由其負(fù)責(zé)籌措。廣州的做地范圍包括預(yù)收儲范圍、市政府確定的重點城市更新片區(qū)范圍。
1.做地主體的選擇
廣州的做地主體的選擇主要是有兩種方式，一種是由政府認(rèn)定的國有企業(yè)擔(dān)任，另外一種是對于重點城市更新片區(qū)“改儲結(jié)合、帶方案招商”模式的做地主體通過公開招商方式選擇。
對于政府認(rèn)定的國有企業(yè)包括：
（1）市級做地主體包括：越秀集團(tuán)、廣州建筑、廣州地鐵、廣州交投、珠實集團(tuán)、機場建投集團(tuán)等全資國企；
（2）各區(qū)政府（廣州空港經(jīng)濟區(qū)管委會）可認(rèn)定或組建一至兩家區(qū)屬全資國企開展做地工作；
（3）條件成熟的其他做地主體需專題報市政府審定 。
2.“做地”的主要流程
做地流程主要包括：
（1）劃定做地范圍、審批做地方案，即自然資源局劃定做地范圍；做地主體編制片區(qū)做地方案，并在市政府批準(zhǔn)后實施；
（2）單元詳細(xì)規(guī)劃編制報批，即由市規(guī)自局組織；
（3）做地年度計劃編制與報批，即由市規(guī)自局組織編制，市政府批準(zhǔn)；
（4）做地主體組織編制做地項目實施方案，進(jìn)行權(quán)屬核查、測算等等；
（5）做地主體配合政府實施征收補償工作，籌措資金，進(jìn)行通平，形成凈地；
（6）土地儲備機構(gòu)驗收入庫，并與做地主體簽署《土地收儲補償協(xié)議》；
（7）土地供應(yīng)；
（8）按照土地收儲補償協(xié)議，向做地機構(gòu)支付補償金。
3.重點城市更新片區(qū)的兩種做地模式
需特別提及的是，在《廣州市統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》的附件1《廣州市重點城市更新片區(qū)統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》中，明確了重點城市更新片區(qū)做地的模式包括“做儲結(jié)合、滾動開發(fā)”以及“改儲結(jié)合、帶方案招商”兩種模式。
（1）模式一：做儲結(jié)合、滾動開發(fā)
“做儲結(jié)合、滾動開發(fā)”模式主要流程包括：劃定做地范圍并編制做地方案——開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、核查——開展單元詳細(xì)規(guī)劃編審報批——開展征收補償工作。
（2）模式二：改儲結(jié)合、帶方案招商
“改儲結(jié)合、帶方案招商”模式主要流程包括：劃定做地范圍并編制做地方案——開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、核查——開展單元詳細(xì)規(guī)劃編審報批——開展片區(qū)策劃編審報批——確定做地主體——編制實施方案——開展征收補償工作——產(chǎn)權(quán)注銷——組織土地供應(yīng)。
（二）杭州的“做地”模式
1.做地主體
根據(jù)《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加大對做地主體的支持力度完善土地儲備資金管理的通知》（杭政辦函〔2018〕142號），做地主體包括三類：一是市土地儲備中心；二是市級做地主體，包括錢江新城管委會、杭實集團(tuán)、市城投集團(tuán)、市交投集團(tuán)、市運河集團(tuán)、市地鐵集團(tuán)、錢江新城投資集團(tuán)等7家單位；三是區(qū)級做地主體，包括上城區(qū)政府，下城區(qū)政府，江干區(qū)政府，拱墅區(qū)政府，西湖區(qū)政府，杭州高新開發(fā)區(qū)（濱江）管委會、政府及杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會。做地主體可下設(shè)若干做地機構(gòu)，做地機構(gòu)應(yīng)為政府（管委會）所屬機構(gòu)或國有獨資企業(yè)。
2.做地流程
（1）市委、市政府確定做地主體并發(fā)布年度做地計劃；
（2）做地主體開展土地前期開發(fā)整理工作：負(fù)責(zé)實施地塊的征遷補償，根據(jù)地塊控規(guī)實施地塊內(nèi)配套設(shè)施建設(shè)和場地平整等工作，包括安置補償、市政和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、場地平整綠化與管理、圍墻構(gòu)筑、規(guī)劃、環(huán)評、考古等工作。其中，對于集體土地的征收和國有土地房屋征收由區(qū)政府按程序開展。
（3）市土地儲備中心在做地完成后進(jìn)行驗收收儲；
（4）自然資源主管部門進(jìn)行土地掛牌出讓。
三、城中村改造資金來源
城中村改造資金來源主要包括政府的財政補貼、專項債券，金融機構(gòu)的貸款（政策性銀行貸款、城市更新貸款、保險資金投資產(chǎn)品等等）、基金（如城市更新基金）、城投主體的債券融資、社會資本投資（如投資人+EPC模式、特許經(jīng)營權(quán)+股權(quán)合作+EPC模式）等等，更多內(nèi)容可參考我們2023年8月1日推文《城市更新及城中村改造項目的融資模式與實施要點》。
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原標(biāo)題： 城市更新與城中村改造的“做地”模式
