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作者：韓驍
道格拉斯·諾斯發(fā)明了一個詞叫“路徑依賴”，說的是社會中的技術(shù)演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，即一旦主動選擇或者被動選擇進入了某一路徑，該路徑可能是“好的”也可能是“壞的”，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴，慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，輕易走不出去。2008年，國際金融危機使我國進入了擴內(nèi)需保增長、促增長的階段，地方政府主導(dǎo)的“負債支撐的城鎮(zhèn)化”使得經(jīng)濟錄得一波脫離應(yīng)有軌跡的增長，金融行業(yè)迎來盛世，這一模式還要走多遠，還能走多遠呢？
一、四萬億計劃開啟地方融資平臺繁盛時代
2008年9月，國際金融危機全面爆發(fā)，中國經(jīng)濟增速快速回落，11月，中國政府迅速決策，推出了后來被簡稱為“四萬億計劃”的經(jīng)濟刺激政策。
國家發(fā)改委有關(guān)負責人解釋了四萬億元的資金來源，包括新增中央投資共1.18萬億，占總投資規(guī)模的29.5%，主要來自中央預(yù)算內(nèi)投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災(zāi)后恢復(fù)重建基金；其他投資2.82萬億，占總投資規(guī)模的70.5%，主要來自地方財政預(yù)算、中央財政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)（公司）債券和中期票據(jù)、銀行貸款以及吸引民間投資等。
表1.2008年四季度到2010年底，四萬億的重點投向和資金測算
重點投向 | 資金測算 |
廉租住房、棚戶區(qū)改造等保障性住房 | 約4000億元 |
農(nóng)村水電路氣房等民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施 | 約3700億元 |
鐵路、公路、機場、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市電網(wǎng)改造 | 約15000億元 |
醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等社會事業(yè)發(fā)展 | 約1500億元 |
節(jié)能減排和生態(tài)工程 | 約2100億元 |
自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整 | 約3700億元 |
災(zāi)后恢復(fù)重建 | 約10000億元 |
來源：發(fā)展改革委網(wǎng)站
中央有錢，資金來源可以全是自有資金。地方呢？沒錢。如圖1所示，自1994年分稅制改革起，地方財政（稅收收入和非稅收入）年年赤字，而且不斷增加。1994年，中央財政盈余1200億，地方財政赤字1700億，全國財政赤字近600億；2008年，中央財政盈余1.9萬億，地方財政赤字2.1萬億，全國財政赤字1300億。在此期間，即便地方財政有轉(zhuǎn)移支付和稅收返還、政府性基金收支盈余、國有資本經(jīng)營收支盈余，也是在收支相抵的邊緣，不會有太多的盈余和財力儲備。在四萬億計劃啟動后，地方政府一時半會兒是拿不出錢來的。四萬億中，由地方負責籌措的2.82萬億絕大多數(shù)需要通過負債籌集，且需由以后年度的財政收入來實現(xiàn)平衡。按照基礎(chǔ)設(shè)施約20%-30%的自有資金要求，只需籌集自有資金大約5000億，再向金融機構(gòu)融資2.3萬億，這些項目都可以上馬。由于政府不能直接向金融機構(gòu)負債，地方融資平臺這一龐然大物在這一時刻迎來了繁榮期。
圖1.1994-2017年全國、中央、地方財政情況
數(shù)據(jù)來源：WIND
地方政府開始各類資源和資產(chǎn)的整合，鐵索連船，并向平臺公司注入資產(chǎn)。水投、交投、工投、地產(chǎn)集團等相繼設(shè)立，門類齊全，都與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)，資產(chǎn)主要為土地、房產(chǎn)。計劃經(jīng)濟時代的政企分開后，地方融資平臺又成為地方政府新的資源抓手，其體量在當?shù)孛星懊?，資源調(diào)動能力非常強。
為了對沖國際金融危機的影響，四萬億基本是國家級、省級重大項目。原本計劃以后實施的項目提前實施，原本沒有條件實施的項目現(xiàn)在創(chuàng)造條件也要實施，包括但不限于負債實施。對于財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的地方來講，錢是個問題，現(xiàn)在可以通過地方融資平臺負債了，那就借唄，中央有穩(wěn)增長的任務(wù)，那就花唄。模式一經(jīng)發(fā)明，各地的經(jīng)濟增長“錦標賽”也有了新的動能。為了拉動經(jīng)濟，省級、市級、區(qū)縣級地方融資平臺陸續(xù)成立，大小項目相繼上馬，錢還是得通過融資平臺向金融機構(gòu)借。四萬億本身也許沒有錯，給地方攤派的任務(wù)，帶來的負債也在可控范圍內(nèi)，問題是開啟了新的通過負債推動城鎮(zhèn)化，推動經(jīng)濟發(fā)展的模式，各地都這樣搞，也就不在中央的控制范圍內(nèi)了。
二、負債進行城鎮(zhèn)化的模式為什么能夠持續(xù)存在
中央在2010年就發(fā)現(xiàn)了問題，國發(fā)〔2010〕19號文首提地方融資平臺問題，同年，財預(yù)〔2010〕412號文對具體工作進行布置。
但是，在各地比拼發(fā)展的階段，哪個地方修了地鐵，哪個地方建了新區(qū)，形象上的改善是很大的。不主動負債的地區(qū)，無論是在城市形象上還是統(tǒng)計數(shù)據(jù)上，都要差一大截。居民不管地方負不負債，負了多少債，能不能還上，直觀感覺上，城市建設(shè)好了，大家有活干，地方政府就有作為、有能力。地方行政主官、財政局長也不管，有為才有位，有錢才有為，負債事小，發(fā)展為大，總不能什么都不做吧。而且，地方是中央的地方，地方負債，中央最終還是會買單的，就沒有地方政府破產(chǎn)一說。其他地方都不負債搞城鎮(zhèn)化，只有我們地方這樣做，一是可以促進經(jīng)濟，二是中央也兜得??；我不做，其他地方做，我們地方就落后了；就是囚徒困境。怕就怕大家都這樣做。
金融機構(gòu)更不管，你有需求我就想辦法滿足，表內(nèi)不夠，理財來湊。各種所謂的“創(chuàng)新”也層出不窮，BT不讓做了做土儲，土儲不讓做了做基金，做基金不夠就做購買服務(wù)。
以上談的是各個微觀主體的經(jīng)濟動機問題，但中央在2010年就發(fā)現(xiàn)的問題，為什么直到現(xiàn)在都還在發(fā)文進行規(guī)制，看來執(zhí)行情況并不好，或許有如下需要注意的問題：
（一）對問題認識不深入，導(dǎo)致政策搖擺不定
財政部作為或可能的最終買單方，人設(shè)基本穩(wěn)定，是一以貫之的嚴厲規(guī)制地方融資平臺，沒辦法啊，管不住就只有自己掏腰包。但更大一級的國務(wù)院在政策實施過程中，會兼顧經(jīng)濟增長目標，會投鼠忌器，時不時會變得模棱兩可。如國發(fā)〔2014〕43號文重申了禁止地方政府違規(guī)舉債的財政紀律，但翻過年來，就發(fā)布了以《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕40號）》，豁免融資平臺在建項目融資，疑似風向轉(zhuǎn)變，這還是在新《預(yù)算法》頒布之后。很簡單的道理，地方自始沒錢，只要是融資平臺的在建項目，基本都是向金融機構(gòu)借的錢，既然要求我妥善解決了，那本項目后續(xù)融資本息算是響應(yīng)國辦發(fā)〔2015〕40號文的號召，不算違規(guī)融資了吧？這筆融資到期，地方財政根本還不上，那時再向金融機構(gòu)借新還舊，算妥善處理吧？既然中央態(tài)度都模棱兩可，含糊其辭，那只要形式合規(guī)，就繼續(xù)做吧。就像沖進了某個通道，想擺脫，卻發(fā)現(xiàn)慣性太大，要擺脫的成本太高，總是下不了決心。注意，這都距離2008年有7年時間了，距離2010年首提地方融資平臺問題也有5年時間了。
（二）由于存在多頭管理，導(dǎo)致監(jiān)管政策有漏洞，相互制約抵消
根據(jù)銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號文，銀監(jiān)開始對地方融資平臺進行分類監(jiān)管，但豁免了土儲等5個投向，導(dǎo)致之后各地爭設(shè)土地儲備中心，進行融資。實際上，所有的融資方式、融資項目都將資金導(dǎo)入地方財政，地方財政再做統(tǒng)一調(diào)配，融資平臺就是“第二財政”，和財政是一體的，能產(chǎn)生現(xiàn)金流自己獨力生存的幾乎沒有。土儲中心更是有事業(yè)單位的光環(huán)，沒有經(jīng)營那必須靠財政撥付來還款啊。直到2016年，財政部實在是看不下去了，以財綜〔2016〕4號文打總結(jié)，徹底關(guān)閉了土儲中心向銀行融資的大門。證監(jiān)會2015年放開公司債，地方融資平臺大量通過公司債融資，用途為補充流動性，補充流動性當然是公司內(nèi)部行為了，與政府無關(guān)，規(guī)避了合規(guī)問題，但城投公司主業(yè)在建設(shè)領(lǐng)域，又不是貿(mào)易企業(yè)，有幾個真的有流貸需求呢。城投不死的信仰又得以強化。發(fā)展模式?jīng)]變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)沒變，融資途徑再多，也還是城投公司、地產(chǎn)公司唱主角。
（三）有堵有疏，就是沒提存量怎么處理，成為最大漏洞
新增倒是可以疏（比如PPP）、堵結(jié)合，但存量債務(wù)怎么處理，沒有任何一個文件提及，這是解決地方融資平臺問題最大的漏洞。因為沒有提存量隱性債務(wù)的解決方法，債務(wù)到期之時，地方是沒有錢的，除了違約就只有向金融機構(gòu)借新還舊。兩條路，要么違約，做第一個倒下的地方政府；要么違規(guī)（融資），撐到其他地方先違約，你說地方會作何選擇？既然存量隱性債務(wù)還在手，“原罪”都沒有赦免，還在持續(xù)“違規(guī)”，那新增一點融資不就是違規(guī)多一些與少一些的問題嗎。
三、負債進行城鎮(zhèn)化何錯之有？
不是說負債不好，政府適度負債是好的，看到一個故事，說甲午戰(zhàn)爭前期，日本有金融體系，發(fā)行了公債，在關(guān)鍵時期添置了幾條艦艇，而清政府是農(nóng)業(yè)國，沒有金融只有賦稅，但增稅容易引起起義，時間節(jié)點上的經(jīng)濟動員能力有限。現(xiàn)代金融制度的有無，導(dǎo)致甲午戰(zhàn)爭日本贏了，當期公債的第一還款來源也有了——戰(zhàn)敗國的賠款。據(jù)說，日本還把部分戰(zhàn)爭賠款用在了教育上，搶了人還要學文化。
故事說明，金融是很有用的，有時候甚至改變了國運。實際上，金融制度只是日本主動西化，得益的制度優(yōu)勢之一。這個故事雖然夸大了金融制度的作用，但不得不說，還是有一定借鑒意義。簡言之，政府適度負債本身無錯，在合理管控之下，是有益的。
四萬億初衷沒錯，給地方政府帶來的負債也在可控范圍內(nèi)，但問題是打開了地方政府無序借貸的潘多拉魔盒。1994年的分稅制改革，是為了解決中央對地方的財權(quán)沒有把控力的問題，改革后，中央的錢是多了，權(quán)力也因財權(quán)的集中而上移。但從全國收支平衡的角度看，財政收支還是赤字。比如，2008年，中央財政盈余1.9萬億，地方財政赤字2.1萬億，綜合來看，我國財政赤字約1300億；到了2017年，中央財政盈余5.1萬億，地方財政赤字8.2萬億，綜合來看，我國財政赤字約3萬億。如圖2所示，即便考慮了全國政府性基金收支、全國國有資本經(jīng)營收支，基本國情也是如此。的確，中央是有錢，但綜合來看，國家沒錢；中國稅賦是重，但開銷也大。誰叫我們是發(fā)展中國家呢，沒有生產(chǎn)力做支持，結(jié)余不多。中央管控地方負債也是對的，財政部作為最終付款人，用錢的規(guī)矩總得它來定吧，看到國家余糧不多，不約束不行啊。
地方政府借的錢，怎么還？增稅不可能，減稅才是大趨勢。經(jīng)營城市，賣地是手段之一，但遠不能補償基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開銷。居民買房支付的價款，包含建造成本2000-3000元，土地成本占大頭，開發(fā)商利潤時高時低，看具體運營。拆遷費用低的時候，土地收入還有盈余，可以部分彌補投入，現(xiàn)在的拆遷成本也是越來越高了，全國政府性基金收支盈余最高的2010年，也只有2800億元，2015-2016年甚至為負。買房的人，除了支付了房屋本身的建造成本，實際也在為城鎮(zhèn)化建設(shè)付費。有人說主要是稀缺，四五線城市的房子能有多稀缺呢？
圖2.2010-2017年全國財政收支，基金收支，國有資本經(jīng)營收支盈余情況
數(shù)據(jù)來源：WIND
未償之債，本息只會越滾越大，始終是達摩克里斯之劍，高懸頭頂。2008年，四萬億地方融資2.3萬億，按照6%的利息計，2018年就滾到4.1萬億了。2008年的2.3萬億負債對應(yīng)了資產(chǎn)，這些投資雖然不能產(chǎn)生現(xiàn)金流，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會改善投資環(huán)境，對經(jīng)濟增長是有長期的、間接的貢獻的。2008開始累積的或已支付出去的1.8萬億利息，地方財政到哪里去找錢填呢？而且，除四萬億之外，各個層級的地方政府在2008年-2018年期間的各種為了城鎮(zhèn)化或者為了借新還舊進行的融資才是大頭。尤其是財力弱的地方，能還都是通過再融資實現(xiàn)的，這些負債雪球還在持續(xù)地滾下去。
四、“隱性債務(wù)池”
地方的隱性債務(wù)已經(jīng)形成了一個“隱性債務(wù)池”，一是體量大且未知具體有多大，二是成為一個洼地，會吸納新增的流動性。對于“隱性債務(wù)池”，中央是禁止的，堅決不認的，雖然或許認可其對促增長做出的貢獻，但在名份上是沒有的，一句話“不是政府性債務(wù)”。財政部要求對有政府兜底的項目堅決撤函，切斷債務(wù)與地方政府的關(guān)聯(lián)。但是，即便是撤了函件，對于這部分債務(wù)，地方上還是會認的，將承擔并打算持續(xù)承擔履約義務(wù)。只要地方政府有錢，或者更確切地說，還能從金融系統(tǒng)融到錢，就會全力去保障舊債的履約。其一，這些債務(wù)是走了地方的正規(guī)流程的，是集體決策，初衷也是為了推動經(jīng)濟發(fā)展，有什么必要逃廢債呢。其二，有的負債是從2008年就開始負擔的，有的債務(wù)是上一屆政府負的，官員是流動的，政府是連續(xù)的，現(xiàn)在的新增負債，部分是為了借新還舊，部分是補貼因還息所累產(chǎn)生的財政缺口，也是不得己而為之。其三，考慮到地方政府還控股部分地方商業(yè)銀行，這些銀行依托當?shù)?、扎根當?shù)兀侵С值胤秸搨闹髁?，就更沒有理由逃廢債了。
中央之所以不愿意認，其一，是“隱性債務(wù)池”與中央的方針政策及各個監(jiān)管法規(guī)明顯不符，尤其是新預(yù)算法頒布之后，認了是自己打自己的臉；其二，這次認了，地方上以后的違規(guī)融資都要兜底嗎，1994年通過分稅制改革上移的資源集中配置權(quán)力不就變成了買單權(quán)了？還搞什么宏觀調(diào)控，全國一盤棋；其三，全國財政收支常年赤字，雖然不大，但中央也沒有錢來一次性解決“隱性債務(wù)池”這一問題。
問題是，“隱性債務(wù)池”就在那兒，地方政府即便是省一級的政府都是無力獨力解決的。過去中央不認地方認，導(dǎo)致“隱性債務(wù)池”見不得光，在貓捉老鼠的游戲中，地方政府融資利率大漲，漲了多少呢，10年期地方債發(fā)行成本大約4%左右，而地方融資平臺身份隱晦，金融機構(gòu)給的貸款利率至少再加200BP，每有新的監(jiān)管政策出臺，上浮得更多，有的年份甚至直逼地產(chǎn)項目融資利率。金融機構(gòu)對監(jiān)管政策也比較顧慮，間歇性斷貸，導(dǎo)致地方政府怕融不到資，往往提前融，批量融，資金的使用效率極其低下。
“隱性債務(wù)池”一天沒有解決方案，就會持續(xù)利滾利，假設(shè)某個區(qū)縣政府負債1000億，融資利率6%，這個假設(shè)并不算太夸張，那么，每年的利息都是60億左右，這不得不說是極大的公共資源耗散。財務(wù)成本重壓之下，還怎么搞民生？勉強還息之后，要搞民生投入，也只有再借新債。
五、爭論的焦點：政策之爭還是國策之爭？
央行與財政部互懟，起源于政策之爭，焦點在于財政政策是否需要“大有可為”，還是需“有所為，有所不為”。財政部沒有說的是，中央財政也許不積極，但地方政府卻把積極財政政策用到了極致，2008年到2018年，哪一年不是積極財政甚至是激進財政。請問，把地方“隱性債務(wù)池”算上，財政政策還不算積極？當然，財政部是不愿意承認這部分債務(wù)是政府債務(wù)的，也不好說這就是積極財政政策。央行也憋屈，每當經(jīng)濟下行，企業(yè)談到融資難融資貴，領(lǐng)導(dǎo)層就認為是流動性不足。
“隱性債務(wù)池”有地方政府信用背書，利率都6%及其以上了，可以視同次一點的無風險利率，民營企業(yè)融資肯定要在這個上面加吧。央行流動性放下去了，面對民營企業(yè)風聲鶴唳，銀行還是覺得投到“隱性債務(wù)池”比較穩(wěn)妥，一是信用風險小，出問題也是系統(tǒng)性問題；二是投放量大，適合流動性過剩的背景，需求量也大，灌溉下去吸收也快?！半[性債務(wù)池”吸收了大部分資金，都被拿去借新還舊了，或者走老路，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，貨幣政策效果大打折扣。
經(jīng)濟沒有新動能，貨幣政策也無能為力。假如癥結(jié)在貨幣供應(yīng)量少，那么釋放流動性可以緩解資金緊張，沒有問題，但如果是新動能沒形成，高利率是銀行對高風險的本能反應(yīng)，那降低利率還能覆蓋風險嗎。沒有新動能，貨幣政策下去，或可能，50%進了“隱性債務(wù)池”及與之相伴生的地產(chǎn)領(lǐng)域，30%進了落后產(chǎn)能，延緩了其自然淘汰，20%才進了真正需要資金的地方。蘋果公司是技術(shù)創(chuàng)新，是新經(jīng)濟，是供給側(cè)改革的典范，自身現(xiàn)金流好，是不需要負債灌溉的，發(fā)展幾年自己就起來了。一個產(chǎn)品，拉動了富士康多少人就業(yè)。通過信貸澆灌是不能讓沒有成長基因的企業(yè)長大的，信貸越多，財務(wù)成本越大，企業(yè)最終會被淘汰，那時的社會損失更大。
積極的財政政策有用嗎？在反衰退反硬著陸時有用，可以緩沖負面沖擊，避免經(jīng)濟斷崖式下跌造成的附加傷害。但在現(xiàn)有模式下，積極財政政策被地方政府當作一個常規(guī)操作來使用。如果經(jīng)濟本身缺乏動能，地方政府通過負債融資搞城鎮(zhèn)化，確實可以在短期內(nèi)促增長，但借的錢終究是要還的，基礎(chǔ)設(shè)施是不產(chǎn)生直接現(xiàn)金流的，過多的基礎(chǔ)設(shè)施在一定的經(jīng)濟發(fā)展階段也許會稍顯奢侈，最后，還得政府通過后續(xù)年度的稅收來償還。
今天借的多，明天可支配的資源相應(yīng)就少了。前4年通過負債花錢實現(xiàn)高增長，后4年由于沒有足夠的財政資源只能錄得低增長，這與8年都保持中速增長，不是一個道理嗎？甚而至于，前4年的高增長提前動員了未來10年甚至更長時期的政府資源和國力。的確，資本形成對我國GDP增長的貢獻率歷年都很高，那么，為什么以前這樣的發(fā)展模式?jīng)]有問題，而現(xiàn)在就有問題？在經(jīng)濟有內(nèi)生動力獲得高增長的階段，前一期的政府債務(wù)能夠被后一期更大的經(jīng)濟產(chǎn)出，更豐厚的財政收入所消化，所以在這一時期，政府運用債務(wù)進行跨期限資源調(diào)配，是有益的，也是可持續(xù)的；而在經(jīng)濟本身動能缺乏，由高增長邁向“新常態(tài)”時，仍然進行巨量的跨期限資源調(diào)配就不再是一個合適的選擇。
經(jīng)濟下行，央行財政局互懟是都不想背鍋，這鍋確實也不該由兩個部門來背。核心問題之爭不在于財政政策與貨幣政策誰沒到位，而在于經(jīng)濟新動能怎么培育，怎么讓中小企業(yè)不短命；在沒有新動能之前，怎么保持適度增長；怎么通過適度的財政政策與貨幣政策保就業(yè)，避免動能切換之際誤傷民生。
改革開放40年，最初的發(fā)展模版是亞洲四小龍，2001年，加入世貿(mào)組織，成為世界工廠，出口額由2001年的0.27萬億美元增加至2008年的1.4萬億美元，增長了4倍，吸納了多少農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。國際金融危機一來，必須對沖外部沖擊，填補外需空白。2009年起，基建投資不但被用來對沖外需驟降，保增長（這個是對的），還被地方賦予了促增長的重任（這個多余了），我們對基建投資的依賴更大，如圖3，建筑業(yè)在GDP中的占比在這一時期由5.5%左右向7%邁進，通過負債支撐的城鎮(zhèn)化使我國又錄得又一波反常規(guī)的增長。這樣的增長模式讓金融業(yè)高歌猛進，金融業(yè)增加值在GDP中的占比由2005年的區(qū)間最低值4%，增加至2015年的區(qū)間最高值8.4%，仿佛進入了金融盛世，居然還高于美國?？紤]到國內(nèi)金融行業(yè)中銀行占支配地位，金融業(yè)增加值可都是息差??！占比越高，負債發(fā)展的毒癮益深。
圖3.1952-2017年我國金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)在GDP中的占比
數(shù)據(jù)來源：WIND
六、關(guān)鍵是怎么處理存量的問題
負債拉動城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式干了許多年，“隱性債務(wù)池”已經(jīng)很大，對于地方財政是沉重的包袱，且已經(jīng)深入到金融機構(gòu)肌體骨髓之中，尤其是地方性金融機構(gòu)。
目前，中央對于新增違規(guī)融資堵得比較到位了，疏（主要是PPP）的融資方式還在探索之中。那么，存量“隱性債務(wù)池”如何解決？“隱性債務(wù)池”還在計息，而信貸閘門已關(guān)，地方政府只有坐等融資平臺、城投公司違約了，銀行體系不良率也將大幅上升?；蛟S，中央這次面對壓力不得不再一次做出妥協(xié)，發(fā)一道類似國辦發(fā)〔2015〕40號文之類的文件，開個口子，繼續(xù)灌溉“隱性債務(wù)池”，堵新增也不了了之，走一步算一步，問題仍然沒有得到根本的解決?！半[性債務(wù)池”還在利滾利，還會繼續(xù)占用和耗費大量金融資源和公共財政資源，就像過去十年間那樣，經(jīng)濟繼續(xù)運行在同樣的通道里，直到銀行的政府性債務(wù)占比越來越大，越來越不可能還上，金融業(yè)還在計算著沒有現(xiàn)金流、沒有未來財政盈余保障、沒有新增信貸解套之公益項目的理論上的本息之和。
簡言之，沒有處理存量“隱性債務(wù)池”，是沒辦法真正地去堵新增的。之所以叫“隱性”，就是一方（地方）堅決認，一方（中央）堅決不認，所以存量債務(wù)的解決是個0-1選項，即要么都解決，讓沒有財力的地方徹底告別借新還舊的死循環(huán)；如果只解決了部分，認領(lǐng)了部分“隱性債務(wù)”，那剩下的部分還是見不得光，地方還是只有通過新增非合規(guī)的負債來還，長期來看，會重蹈覆轍。
中央可以摸底“隱性債務(wù)池”，認領(lǐng)存量，給予與財政信用對等的利率水平，并作分期處置計劃，逐步消化，“隱性債務(wù)池”體量太大，也只有中央能處理，而且，晚處理不如早處理。雖然認領(lǐng)存量有違新《預(yù)算法》，但是，解決了存量問題，才是真正解決問題的開始，地方可以甩掉包袱，有一個自新的機會，金融機構(gòu)也避免了滅頂之災(zāi)。
一旦對存量問題進行了合理安排，對于之后的新增違規(guī)融資則要嚴肅問責。需注意的問題是：其一，地方政府與融資平臺、城投公司，地方財政與企業(yè)財務(wù)真正劃清界限。有的公司沒有在銀監(jiān)平臺名單內(nèi)，但不代表就沒有融資職能。比如，發(fā)行城投債的城投公司是不是地方財政的延伸？這些公司發(fā)公司債時即便滿足單50的限制，但發(fā)債后的本金大概率還是要財政支付才能歸還，而地方財政本來就沒有盈余，在“新常態(tài)”下，后續(xù)年度財政增幅也有限，城投債是不是在變相突破財政紀律呢。其二，地方政府一貫是資源的調(diào)配者，要讓新《預(yù)算法》束縛住自己的手腳，與簡單粗暴的負債投資拉動經(jīng)濟增長的模式說再見確實很難，可能會有些不習慣，地方政府和行政主官是有動機去突破這一限制的。其三，中央要有定力，要有遠景規(guī)劃，即使要暫時性的妥協(xié)猶豫，也要充分評估利弊，有時候長痛不如短痛，不可持續(xù)的增長模式終究不可持續(xù)；其四，不要讓政策之間相互掣肘抵消，對地方政府新增違規(guī)融資的監(jiān)管應(yīng)該是不留例外的，不應(yīng)該留有土儲、購買服務(wù)、棚改之類的例外，也不要嚴控了銀行信貸又放松了其他市場，而且其他市場還分屬不同的主管機構(gòu)管理。
實證分析解決的是“是什么”的問題，規(guī)范分析解決的是“怎么辦”的問題，“是什么”很重要，問題的本質(zhì)、問題的核心“是什么”都錯了，再多“怎么辦”也是不對癥的下藥，可能適得其反。本文試圖講的也僅僅是一個“是什么”的問題，具體“怎么辦”提得不好，需要在實踐中去具體把握。
七、結(jié)語
借助地方政府負債支撐城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟發(fā)展模式，金融行業(yè)一度似乎步入盛世，現(xiàn)今，風險不斷暴露。繁華與凋零，一切皆有因，似乎早已注定。橫刀與折戟，均是歷史春水東流激起的浪花。金融的可持續(xù)性必定根植于經(jīng)濟發(fā)展之可持續(xù)性。
現(xiàn)在，也許已經(jīng)到了一個不著手妥善解決“隱性債務(wù)池”就影響動能轉(zhuǎn)換的階段，的確，“改革開放每一步都不是輕而易舉的，未來必定會面臨這樣那樣的風險挑戰(zhàn)，甚至會遇到難以想象的驚濤駭浪”。辦法總比困難多，斬驚濤破駭浪，愿國運永昌。
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