作者：毛小柒

來(lái)源：濤動(dòng)宏觀（ID：jinrongjianghu123123）

2021年8月10日，住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（征求意見(jiàn)稿）》，明確提出“不沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)方式”，并將其與房地產(chǎn)調(diào)控結(jié)合在一起，意味著城市更新政策明顯收緊，這也是繼續(xù)7月30日政治局會(huì)議提出“糾正運(yùn)動(dòng)式‘減碳’，先立后破，堅(jiān)持遏制‘兩高’項(xiàng)目盲目發(fā)展”后，又一個(gè)嘗試先規(guī)范、再進(jìn)行推動(dòng)的領(lǐng)域。

一、城市更新政策收緊，旨在規(guī)范三大亂象

（一）盡管城市更新行動(dòng)看似是中央定調(diào)并鼓勵(lì)，如2021年3月發(fā)布的十四五規(guī)劃提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)……加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進(jìn)老舊樓宇改造，積極擴(kuò)建新建停車(chē)場(chǎng)、充電樁”，但城市更新政策收緊還是能夠說(shuō)明當(dāng)前政策層面對(duì)目前城市更新現(xiàn)狀的不滿(mǎn)和憂(yōu)慮。實(shí)際上針對(duì)城市更新過(guò)程中的亂象，早在2020年8月，住建部就已經(jīng)發(fā)布34號(hào)文進(jìn)行規(guī)范（主要針對(duì)破壞歷史文化現(xiàn)象）。

（二）此次住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（征求意見(jiàn)稿）》的背景具體有所指，即一些地區(qū)在城市更新推進(jìn)過(guò)程中，繼續(xù)沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，大拆大建、急功近利，有些地方則隨意拆除老建筑、征遷居民、砍伐老樹(shù)、變相抬高房?jī)r(jià)、提高生活成本等。

（三）2020年11月住建部部長(zhǎng)撰寫(xiě)《實(shí)施城市更新行動(dòng)》后，各地區(qū)便開(kāi)始將城市更新行動(dòng)作為十四五時(shí)期的重要工作之一，其很大背景是城市更新行動(dòng)被納入了政府工作報(bào)告和十四五規(guī)劃，且《實(shí)施城市更新行動(dòng)》明確提出“爭(zhēng)到‘十四五’期末基本完成2000年前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)”。

二、已在推進(jìn)的城市更新行動(dòng)與當(dāng)前政策導(dǎo)向有明顯不符

（一）為追求短頻快的成效，現(xiàn)階段的城市更新仍然延用了過(guò)去房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，在傳統(tǒng)招拍掛模式拿地成本不斷抬升、融資渠道大幅受限的背景下，很多地產(chǎn)企業(yè)通過(guò)介入城市更新以實(shí)現(xiàn)更低成本和更多渠道拿地、更多渠道融資以及與政府更深綁定關(guān)系的目標(biāo)，不僅可以緩解壓力，也可以規(guī)避監(jiān)管。

（二）但是《實(shí)施城市更新行動(dòng)》強(qiáng)調(diào)的城市更新是聚焦于“完善城市空間結(jié)構(gòu)、實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程、強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)、推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、增強(qiáng)城市防洪排澇能力、推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”等，同時(shí)將其與完善住房制度、提高城市治理水平結(jié)合在一起，是一項(xiàng)系統(tǒng)化、精細(xì)化的漫長(zhǎng)工程，因此并非傳統(tǒng)由地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)的短頻快地產(chǎn)開(kāi)發(fā)思路，即城市更新行動(dòng)更強(qiáng)調(diào)提升城市功能。

（三）所以我們看到，《征求意見(jiàn)稿》提出要對(duì)正在建設(shè)和已批待建的城市更新項(xiàng)目進(jìn)行再評(píng)估，重新完善城市更新試點(diǎn)工作方案，對(duì)涉及推倒重來(lái)、大拆大建的要徹底整改。這就意味著目前正在進(jìn)行的一些城市更新項(xiàng)目可能會(huì)受到較大影響，目前的政策先體驗(yàn)評(píng)估、先立規(guī)則，即城市更新進(jìn)程會(huì)明顯放慢。

三、防止城市更新變樣：通過(guò)三大指標(biāo)嚴(yán)格控制大規(guī)模拆遷和增建

《征求意見(jiàn)稿》通過(guò)拆除比例（不超過(guò)20%）、拆建比例（不大于2）、以及就地就近安置率（不低于50%）等三大指標(biāo)嚴(yán)格控制大規(guī)模拆遷和增建，意味著傳統(tǒng)急風(fēng)暴雨搬的大拆大建模式已經(jīng)不行了，而因拆遷導(dǎo)致的住房需求、暴富效應(yīng)以及房?jī)r(jià)上漲預(yù)期也被明顯削弱了。具體看，

（一）鼓勵(lì)小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造，除違法建筑和經(jīng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無(wú)修繕保留價(jià)值的房屋可以拆除外，其他既有建筑不大規(guī)模拆除，且拆除比例不應(yīng)大于20%。對(duì)擬拆除的建筑，應(yīng)加強(qiáng)評(píng)估論證、公開(kāi)征求意見(jiàn)。

（二）不大規(guī)模新增建設(shè)規(guī)模、不突破老城區(qū)原有密度強(qiáng)度，原則上拆建比不宜大于2。當(dāng)然允許適當(dāng)增加建筑面積用于住房成套化改造、建設(shè)保障性租賃住房、完善公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等。

（三）不大規(guī)模、強(qiáng)制性搬遷居民，鼓勵(lì)以就地安置為主，就地、就近安置率不宜低于50%。

（四）不大規(guī)模、短時(shí)間拆遷城中村等城市連片舊區(qū)，鼓勵(lì)穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，住房租金年度漲幅不超過(guò)5%。

四、城市更新不只是拆，而是更強(qiáng)調(diào)“留改拆”并舉、以保留提升為主

城市更新主要包括整治類(lèi)、改建類(lèi)和拆建類(lèi)三種類(lèi)型，但現(xiàn)實(shí)中地產(chǎn)企業(yè)參與城市更新更多以大拆大建為主，而中央推崇的城市更新不只是拆，即更強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，“留改拆”并舉，即以保留提升為主，嚴(yán)管大拆大建。

（一）未開(kāi)展調(diào)查評(píng)估、未完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定專(zhuān)項(xiàng)工作的區(qū)域，不應(yīng)實(shí)施城市更新。

（二）支持加強(qiáng)老廠房等老建筑改造、修繕和利用。

（三）保持老城格局尺度，不隨意拉直拓寬道路，禁止修大馬路、建大廣場(chǎng)。

（四）延續(xù)城市特色風(fēng)貌、保留城市記憶，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意改建具有歷史價(jià)值的公園，不隨意改老地名，杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴(yán)禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。

五、穩(wěn)步推進(jìn)、轉(zhuǎn)變觀念，有多大能力做多大事

城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽扯面更廣、時(shí)間周期更長(zhǎng)，各地區(qū)要量力而行，不一哄而長(zhǎng)，有多大能力做大事，不通過(guò)傳統(tǒng)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式大拆大建，更要強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期效益，更強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)收入。

（一）堅(jiān)持城市體檢評(píng)估先行，探索適用于存量更新的規(guī)劃、土地、財(cái)政、金融等政策，拓寬融資渠道、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）不沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，不片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的短期效益和經(jīng)濟(jì)利益。

（三）鼓勵(lì)推動(dòng)由“開(kāi)發(fā)模式”向“經(jīng)營(yíng)模式”轉(zhuǎn)變，以長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收入平衡改造投入，鼓勵(lì)現(xiàn)有資源所有者、居民出資參與微改造。

六、高層對(duì)城市更新的定位已發(fā)生了根本性變化

（一）從《征求意見(jiàn)稿》來(lái)看，高層對(duì)城市更新的定位已發(fā)生了根本性變化，更強(qiáng)調(diào)城市更新的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)效益與規(guī)范運(yùn)作，更突出政府引導(dǎo)與社會(huì)效益，不希望城市更新行動(dòng)成為地產(chǎn)企業(yè)規(guī)避土地與金融等政策約束的路徑，更不希望城市更新行動(dòng)變成短頻快的傳統(tǒng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，而是希望將其打造成城市升級(jí)工程、通過(guò)城市更新行動(dòng)提升城市功能與治理能力，希望城市更新行動(dòng)與地產(chǎn)行業(yè)隔離開(kāi)來(lái)、劃清界限，以避免城市更新行動(dòng)與“房住不炒”的政策定位相悖。

（二）《征求意見(jiàn)稿》通過(guò)拆除比例不應(yīng)大于20%、拆建比不宜大于2以及就地、就近安置率不宜低于50%等三個(gè)量化指標(biāo)，進(jìn)一步拉長(zhǎng)了城市更新項(xiàng)目流程、大幅降低了城市更新的土地運(yùn)營(yíng)價(jià)值以及地產(chǎn)企業(yè)參與城市更新的積極性，意味著傳統(tǒng)急風(fēng)暴雨搬的大拆大建模式已經(jīng)不行了，而因拆遷導(dǎo)致的住房需求、暴富效應(yīng)以及房?jī)r(jià)上漲預(yù)期也被明顯削弱了。

（三）《征求意見(jiàn)稿》通過(guò)城市體檢評(píng)估先行、基礎(chǔ)設(shè)施摸底排查、存量項(xiàng)目再評(píng)估與整改以及強(qiáng)化城市安全要求等方式提升了城市更新項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本，拉長(zhǎng)了時(shí)間流程，城市更新項(xiàng)目步伐會(huì)進(jìn)一步放緩，亦降低了地產(chǎn)企業(yè)和各地區(qū)通過(guò)城市更新項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張、快速獲取短期效益和經(jīng)濟(jì)效益的可能性。

（四）《征求意見(jiàn)稿》到具體實(shí)施還有一段時(shí)間，不過(guò)一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題也很明顯，即若地產(chǎn)企業(yè)參與城市更新的政策約束進(jìn)一步增強(qiáng)、積極性有所下降，那么有誰(shuí)來(lái)配合地方政府推進(jìn)城市更新行動(dòng)呢？地方政府能夠掌握的市場(chǎng)主體主要為城投平臺(tái)和地方國(guó)企，但前者參與城市更新很容易會(huì)涉及地方隱性債務(wù)問(wèn)題。

（五）《征求意見(jiàn)稿》明確“探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式，政府注重協(xié)調(diào)各類(lèi)存量資源，加大財(cái)政支持力度，吸引社會(huì)專(zhuān)業(yè)企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)現(xiàn)有資源所有者、居民出資參與微改造”。

這就意味著地方政府在城市更新中將起到更大的作用，而城市更新更強(qiáng)調(diào)微改造，我們理解城投平臺(tái)、地方國(guó)企、現(xiàn)有資源所有者以及居民會(huì)成為城市更新行動(dòng)的配合力量。而這里的“加大財(cái)政支持力度”除傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)貼等方面，更多是代指地方政府專(zhuān)項(xiàng)債以及設(shè)立城市更新引導(dǎo)基金等。

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原標(biāo)題： 城市更新政策收緊