作者：吳志武

主要內(nèi)容

1、城市更新已由地方率先探索實踐上升為國家戰(zhàn)略，城市更新模式從開發(fā)形態(tài)上可以分為拆除重建類、綜合整治類和有機更新類，按項目開發(fā)模式可以分為政府主導模式、市場主導模式和政府與市場合作模式，城投企業(yè)參與城市更新具有政策優(yōu)勢、經(jīng)驗優(yōu)勢和體制優(yōu)勢。

2、城投企業(yè)參與城市更新項目其投融資模式主要選擇有：政府授權(quán)模式、PPP模式、城市更新基金、投資人+EPC，各種模式各有優(yōu)勢和劣勢，幾種模式城投公司在城市更新項目中多有采用，但在參與者、適用對象、資金來源、融資合規(guī)性等方面存在較大的差異。

3、城投企業(yè)參與城市更新未來產(chǎn)生的影響，主要表現(xiàn)在：城市更新空間大，將給城投轉(zhuǎn)型帶來巨大的發(fā)展空間；城投企業(yè)參與城市更新將有利于推進城市品質(zhì)的發(fā)展；在投融資模式上，城市更新基金等模式將會發(fā)揮重要的作用。

1、 什么是城市更新？

城市更新目前已由地方率先探索實踐上升為國家戰(zhàn)略。在我國，城市更新在地方層面的實踐已經(jīng)開展了20多年，深圳、廣州、上海等城市已形成了各具特色的城市更新投融資模式，也形成了較為完善的城市更新政策法律體系。2021年3月，城市更新首次寫入政府工作報告，并將城市更新列入十四五規(guī)劃文件中，標志著城市更新已上升為國家戰(zhàn)略

城市更新盡管目前還沒有統(tǒng)一的定義，但根據(jù)各地城市更新實踐，城市更新是對城市建成區(qū)（規(guī)劃基本實現(xiàn)地區(qū)）城市空間形態(tài)和城市功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整，這不僅局限于基礎設施等環(huán)境的改善，還包括對歷史文化、城市風貌、業(yè)態(tài)等的修復和復興，更是城市空間、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更新，注重高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，是一項系統(tǒng)性的改造活動。城市更新的范圍目前主要包括老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等。

城市更新模式從開發(fā)形態(tài)上可以分為拆除重建類、綜合整治類和有機更新類。拆除重建的最大特點是原土地和建筑的權(quán)屬和用途會發(fā)生巨大的變化，而綜合整治類基本不會拆除房屋，以保留原房屋建筑為主，主要提升房屋功能、配套設施和周邊環(huán)境，如給水燃氣管道、小區(qū)環(huán)境等。相比于大拆大建，有機更新重在保留城市文化肌理，并在此前提下迭代更新居住環(huán)境以及周邊產(chǎn)業(yè)，既堅持特色又煥新城市活力，提升城市功能，挖掘旅游價值。城市更新上升為國家戰(zhàn)略后，也意味著我國城市更新已進入注重高質(zhì)量發(fā)展，減少拆除重建，進行可持續(xù)發(fā)展的新階段。

城市更新按項目開發(fā)模式可以分為三種類型：一種是政府主導模式，也即在城市更新項目開發(fā)由政府直接組織，掌握控制權(quán)；一種是市場主導模式，也即由市場主體負責城市更新和運營；一種是政府和市場合作模式，也即政府發(fā)揮示范引導作用，鼓勵市場主體的參與。從過去地方城市更新的實踐來看，上海城市更新以政府為主導，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從政策制定、項目開發(fā)、配套設施等方面，政府及其下屬城投公司均承擔重要角色，深圳則采取高度市場化運作的模式，廣州為政府引導，企業(yè)、集體村民多方合作，呈現(xiàn)多元化的局面。

為了嚴格落實城市更新底線要求，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設方式，2021年11月住建部出臺《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，推出21個城市更新試點城市（區(qū)），包括：北京市、河北省唐山市、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市、遼寧省沈陽市、江蘇省南京市、江蘇省蘇州市、浙江省寧波市、安徽省滁州市、安徽省銅陵市、福建省廈門市、江西省南昌市、江西省景德鎮(zhèn)市、山東省煙臺市、山東省濰坊市、湖北省黃石市、湖南省長沙市、重慶市渝中區(qū)、重慶市九龍坡區(qū)、四川省成都市、陜西省西安市和寧夏回族自治區(qū)銀川市。

2、城投企業(yè)可以成為城市更新實施主體

城投企業(yè)一直是我國地方推進城市更新的重要實施主體和參與者，以上海為例，上海城市更新經(jīng)歷了以解決居住條件為主的重建舊改，90年代以發(fā)展經(jīng)濟為主的“推倒重建”模式，在本世紀初注重存量保存和維護，再到近10年以來圍繞有內(nèi)涵的有機更新操作，這四個階段中，地方國企包括城投企業(yè)成為了城市更新的重要參與者，打造了一大批如上海新天地、上海8號橋和上海三鄰橋等代表性項目。

城市更新上升為國家戰(zhàn)略后，相比其他企業(yè)，城投企業(yè)參與城市更新具有更多的優(yōu)勢：

政策優(yōu)勢。2021年8月，住建部發(fā)布了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，明確城市更新由政府主導的地位，項目不應沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設方式，不應大拆大建，應更加側(cè)重城市更新的公益的屬性，以提升功能、保留城市記憶為主，鼓勵推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變。城市更新由政府主導，作為政府出資設立的城投企業(yè)將會有廣闊的機遇和空間

經(jīng)驗優(yōu)勢。城投公司長期從事土地整理、保障房建設、基礎設施項目建設等，在此過程中積累了豐富的建設、管理和運營經(jīng)驗，而城市更新項目也將會大量涉及此類業(yè)務，因而，城投公司從事城市更新具有較強的基礎。同時，由于城市更新項目周期較長，實施風險較大，城投企業(yè)可以充分發(fā)揮自身的經(jīng)驗優(yōu)勢，減少項目風險。

體制優(yōu)勢。城市更新覆蓋面廣，在實施過程中涉及到眾多政府職能部門，比如地方發(fā)改委、國土規(guī)劃、住建、交通等，一些項目審批不僅流程長而且復雜，同時，涉及的部門多，面臨的政策風險也大，城投企業(yè)利用自己體制內(nèi)的優(yōu)勢，可以有效減少政策方面的風險，縮短審批流程，推動城市更新進程。同時，作為政府出資設立的企業(yè)，不像市場化企業(yè)，城投企業(yè)會降低對利潤方面的追求，會在追求城市可持續(xù)性發(fā)展和利潤之間保持平衡，尤其是城市更新進入減少大拆大建的新階段后，部分市場化企業(yè)因為利潤下降而可能降低對城市更新的興趣時，城投企業(yè)可以獲得更多的發(fā)展空間。

對于城投企業(yè)而言，城投公司成為城市更新實施主體，有利于推動市場化轉(zhuǎn)型。一些城市更新項目有一定的收益，城投公司從事這些項目可以獲得一定的市場化收入，還可以正常開展市場化融資，而不具有合規(guī)性風險。另外，城投公司開展城市更新，通過收儲、整理、劃撥、招拍掛等多種方式獲得大量建設用地使用權(quán)，并加以改造、重建和更新，既可以提升土地資產(chǎn)價值，也為壯大城投公司資產(chǎn)實力創(chuàng)造了良好契機，同時，城投企業(yè)參與一二級土地聯(lián)動開發(fā)，提高了城投在土地業(yè)務中的收益空間，有利于化解城投企業(yè)債務。

二、城投企業(yè)參與城市

更新投融資模式選擇

1、城投企業(yè)參與城市更新項目其投融資模式選擇

城市更新資金需求量大，僅靠財政投入難以滿足城市更新資金需求，需要通過多種渠道多方籌集。城投更新的參與者和資金來源主要有地方政府、實施主體、原產(chǎn)權(quán)所有人、社會資本和金融機構(gòu)，城市更新根據(jù)不同的實施主體和項目類型會產(chǎn)生不同的投融資模式。城市更新項目由政府主導進行實施，其投融資模式有政府直接投資、政府專項債投資、政府授權(quán)國有企業(yè)等，資金來源主要為財政撥款、政府專項債等。如果引入社會資本來實施，主要的投融資模式包括PPP、投資人+EPC和城市更新基金等模式。

城投企業(yè)參與城市更新項目其投融資模式主要有以下選擇：

（1）政府授權(quán)模式

這種模式是由地方政府授權(quán)城投企業(yè)作為城市更新項目的投資建設運營主體，資金來源可以是地方政府財政預算安排和發(fā)行地方政府專項券，如果項目投資與財政投入之間存在缺口，可以由城投企業(yè)通過發(fā)行債券、政策性銀行貸款、專項貸款等方式籌集，城投企業(yè)舉借債務后償債資金來源有政府回購、項目收入、財政補貼等。該種模式優(yōu)勢是可有效利用國企資源及融資優(yōu)勢，多元整合城市更新各種收益，能承受較長期限的投資回報；缺陷是收益平衡期限較長、較難，由于可能存在隱性債務風險，導致市場化融資開展困難

以紹興市城中村改造建設投資有限公司為例，公司作為紹興市保障性安居工程建設重要的投資建設主體，擔負著當?shù)乇Ｕ闲宰》考俺侵写甯脑斓劝簿庸こ痰耐度谫Y和建設管理任務。公司業(yè)務模式是經(jīng)紹興市人民政府授權(quán)，紹興市住房與城鄉(xiāng)建設局與發(fā)行人簽訂《投資建設與收購（BT）框架協(xié)議書》。發(fā)行人以BT模式投資建設當?shù)乇Ｕ闲园簿庸こ?，建設完工后由市政府負責收購，項目償債資金來源包括政府回購收入、保障性安居工程項目余房拍賣收入等。

（2）PPP模式

PPP模式是一種公私合作模式，該模式中城投企業(yè)作為政府出資方代表，政府通過公開引入社會資本方，將城市更新項目一定期限的特許經(jīng)營權(quán)授予由城投企業(yè)和社會資本方成立的項目公司，由項目公司作為城市更新項目投融資、建設及運營管理實施主體。項目投入資金有賴于股東資本金及外部市場化融資，項目收入主要來源于政府購買服務和項目經(jīng)營收益。該模式的優(yōu)點是通過市場化運作，引入社會資本提高城市更新效率及經(jīng)營價值，通過風險收益分攤機制，減輕政府財政壓力，但受10%紅線影響，運作周期較長，符合PPP回報機制的項目偏少。

以2020年9月重慶市住建委正式啟動九龍坡區(qū)城市有機更新老舊小區(qū)改造項目為例，該項目涉及九龍坡區(qū)六個老舊小區(qū)改造，改造小區(qū)總建筑面積約102萬平方米，改造棟數(shù)366棟，主要改造內(nèi)容包括基礎設施改造、完善工程建設和提升工程建設，項目總投資估算37180萬元。項目通過公開招標選擇社會資本（北京愿景華城復興建設公司、核工業(yè)金華建設集團、九源國際建筑公司），由渝隆集團與中選的社會資本共同出資組建SPV項目公司。本項目采用“ROT”運作方式，項目合作期限為11年。項目回報機制為可行性缺口補助。

（3）城市更新基金

在政府的倡導下，城市更新基金已經(jīng)成為城市更新項目融資中一種常見的城市更新項目投融資方式。目前，上海、北京、廣州、重慶等地已經(jīng)落地城市更新基金。城市更新基金從發(fā)起人角度有兩種：一種是政府主導的城市更新基金，一般由財政部門負責實施，當?shù)爻峭豆矩撠熅唧w代為出資人職責。另一種是市場化企業(yè)主導的城市更新基金。城投企業(yè)參與城市更新基金一般由城投企業(yè)作為政府出資人發(fā)起設立基金，吸引各類社會資本參與，組織形式上，城投企業(yè)為基金管理人（GP），負責組建基金管理公司和基金日常經(jīng)營管理，收益為管理費和利潤分成；其他參與企業(yè)為有限合伙人（LP），以其所投資的金額為限承擔有限責任，但不參與基金的日常經(jīng)營管理，其收益為公司的利潤分成。基金構(gòu)架一般為母基金+子基金，子基金主要針對城市更新的各個階段或子項目。該模式優(yōu)勢是能夠整合各方優(yōu)勢資源，多元籌集資本金及實施項目融資，加快項目推進，有利于發(fā)揮國有資本四兩撥千斤的作用；劣勢是目前城市更新投資回報收益水平、期限等與城市更新基金資金的匹配性不強，成本較高，退出機制不明確，面臨實施上的諸多挑戰(zhàn)。

2021年 6月2日，上海城市更新基金在上海正式成立，為目前全國落地規(guī)模最大的城市更新基金（基金規(guī)模800億元），發(fā)起人包括中交集團、招商蛇口、萬科集團、國壽投資、保利發(fā)展、中國太保、中保投資、上海地產(chǎn)集團，其中，上海地產(chǎn)集團作為基金管理人。該基金采用母子基金架構(gòu)，分別是為城市更新母基金、一級開發(fā)子基金及針對自持商業(yè)運營的子基金，基金主要定向用于投資上海舊區(qū)改造和城市更新項目，促進上海城市功能優(yōu)化、民生保障、品質(zhì)提升和風貌保護。

（4）投資人+EPC

城市更新的投資人模式是在地方政府的授權(quán)下，由城投企業(yè)作為城市更新項目的業(yè)主方，通過對外公開招投標確定合作方，城投企業(yè)與合作方按照約定股權(quán)比例成立項目公司，簽訂開發(fā)投資協(xié)議，以項目公司作為城市更新項目的投融資建設管理實施方。投資項目的資本金來源于股東出資，項目其他資金通過市場化融資獲得。該模式優(yōu)勢是能夠引入大型工程建設單位及專業(yè)運營商等社會資本，整合資金優(yōu)勢，實現(xiàn)對大體量城市更新項目的推動實施；劣勢是目前滿足這樣回報機制的片區(qū)開發(fā)項目較少，受土地政策限制現(xiàn)有項目主要通過工程及政府補貼來實現(xiàn)回報，存在隱性債務風險，融資難度大、綜合成本高。

以廣東東源縣城鄉(xiāng)基礎環(huán)境綜合提升工程項目為例，該項目投資額為409240萬元，項目采用“投融資+設計施工總承包+運維服務”（投資人+EPC+O）模式實施，建設內(nèi)容包括土地綜合整治、飲水工程建設、環(huán)?；A設施建設等。東源縣政府授權(quán)東源縣城鄉(xiāng)建設投資公司作為項目投資主體，通過對外招標，與中標聯(lián)合體（中鐵二十三局集團、中鐵建發(fā)展集團等）組建項目公司，項目回報為農(nóng)田墾造指標交易等。

2、城投企業(yè)參與城市更新項目投融資模式對比

上述幾種投融資模式城投公司在城市更新項目中多有采用，但各模式在參與者、適用對象、資金來源、融資合規(guī)性等方面存在一定的差異。

從城市更新參與者來看，第一種政府授權(quán)模式主要是以地方政府為主導、城投企業(yè)負責項目實施，一般不涉及到社會資本，PPP模式和城市更新基金都涉及到吸引社會資本參與，投資人+EPC模式也是政府授權(quán)模式的一種，但這種模式由城投企業(yè)和社會資本共同實施。

從項目使用對象來看，第一種政府授權(quán)模式較為普遍，在城投企業(yè)具備條件下，各種城市更新項目均可以適用這種模式，PPP模式和城市更新基金適用于項目回報較為明確的項目，投資人+EPC模式滿足了體量較大的城市更新項目對資金的需求，因而，成片區(qū)域更新開發(fā)可以采用這種模式。

從項目開發(fā)資金來源來看，第一種政府授權(quán)模式資金來源于財政預算安排和城投企業(yè)開展市場化融資，可能會產(chǎn)生隱性債務，存在合規(guī)性風險，PPP模式和城市更新基金資金來源于股東出資和市場化融資，可以通過風險分攤機制減輕財政壓力，投資人+EPC模式資金來源于股東出資和市場化融資，可能會產(chǎn)生隱性債務，存在合規(guī)性風險，但可以通過風險分攤機制減輕財政壓力。

1、注意項目風險，兼顧公共利益和經(jīng)濟利益

城市更新項目大多建設周期較長，不確定因素較多，風險較大，但在反對大拆大建背景下，低收益或者無收益的綜合整治類和有機更新類項目將會增多，這些項目將可能導致收益無法覆蓋項目支出，收益平衡無法實現(xiàn)。城投企業(yè)成為城市更新實施主體，盡管需要承擔一定的公益性職能，但仍然要對項目做好市場調(diào)查和分析，將產(chǎn)品設計得當，選擇恰當?shù)拈_發(fā)模式，比如采用滾動開發(fā)模式有利于緩解資金壓力，項目建成后做好項目運營，最大限度地挖掘項目價值，以保證收益能夠?qū)崿F(xiàn)平衡。同時，城投企業(yè)從事城市更新還需兼顧公共利益和經(jīng)濟利益，在確保公共配套服務有保障、居民幸福獲得感提高的同時，盡可能做到項目有利可圖，從而不至于增加債務負擔，或者隱性債務風險。

1、 投融資模式要因項目而選擇，防止隱性債務風險

為了順利推進城市更新項目，城投企業(yè)需要熟悉各種投融資模式的優(yōu)勢和缺陷，由于一些投融資模式適應對象有所不同，城投企業(yè)需要根據(jù)不同的項目類型選擇投融資模式?？紤]到在反對大拆大建之下，低收益或者無收益的綜合整治類和有機更新類項目會增多，這可能會降低對社會資本的吸引力，不利于緩解財政壓力，因而，城投企業(yè)在做好項目產(chǎn)品設計、確保項目收益的同時，還需為項目爭取良好的政策支持。由于部分投融資模式可能會增加隱性債務風險，城投企業(yè)要規(guī)劃好城市更新項目的“投融管退”，防范新增隱性債務。

1、 城市更新空間大，將給城投轉(zhuǎn)型帶來巨大的發(fā)展空間

城市更新進入減少大拆大建的新階段后，在政府主導城市更新背景下，城投企業(yè)未來將成為城市更新的實施主體。而根據(jù)測算，截至目前，中國房地產(chǎn)總市值約為496.15萬億元，按照2%的城市更新轉(zhuǎn)化率，城市更新或?qū)砑s10萬億元的巨大市場。城市更新除了可以直接參與這一廣闊市場外，還可以參與因城市更新所帶來的在工程咨詢、建筑材料、停車場、社區(qū)廣告、社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、托幼、保潔等方面新的業(yè)務機會，從而有力地促進城投企業(yè)轉(zhuǎn)型

2、城投企業(yè)參與城市更新將有利于推進城市品質(zhì)的發(fā)展

過去，以房地產(chǎn)商為主的城市更新開發(fā)主體雖然極大地推動了我國城市的發(fā)展，適應了城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，但另一方面，它們?yōu)榱双@取自身利益的最大化，往往壓縮公共服務設施配套以及開放空間，甚至對城市歷史文化的保護與傳承也造成了破壞，對城市品質(zhì)的塑造形成了不利影響。而城投企業(yè)作為政府下屬國企，未來成為城市更新的實施主體，相比房地產(chǎn)商等私人資本，將會減少“大拆大建”、“拆舊建新”和“拆真建假”等破壞現(xiàn)象，更多地注重城市品質(zhì)的提升，注重人居環(huán)境的改善，注重城市歷史文化的遺承，著眼于城市居民的幸福獲得感。

3、在投融資模式上，城市更新基金等模式將會發(fā)揮重要的作用

由于政府授權(quán)模式可能會增加隱性債務，在目前嚴監(jiān)管背景下，城投企業(yè)實施一些城市更新項目時開展市場化融資較為困難，而城市更新基金模式由于不存在合規(guī)性問題，則可以有效規(guī)避這一問題。從目前來看，城市更新基金模式在城市更新中已得到了廣泛的推廣，北京、上海、廣州、天津、無錫、石家莊等城市已經(jīng)相繼推出了城市更新基金，城投企業(yè)可以積極參與城市更新基金的發(fā)起、設立，充分利用這一模式，解決城市更新過程中的融資問題。

4、城投企業(yè)以一二級聯(lián)動方式參與城市更新將會增多

過去政府授權(quán)城投企業(yè)進行土地一級開發(fā)，政府與城投企業(yè)簽訂協(xié)議通過成本加成一定收益率方式獲取回報，也會有部分的稅返優(yōu)惠及財政補貼，但這種業(yè)務模式由于涉及土儲，難以進行市場化融資。隨著城投公司實力的增長，也以一二級聯(lián)動的方式參與到土地開發(fā)建設的過程中，即城投公司既負責前期的一級土地開發(fā)業(yè)務，也參與出讓環(huán)節(jié)拿地，在獲得土地使用權(quán)后進行二級開發(fā)建設。由于一二級聯(lián)動的供地模式簡化了城投公司參與土地一二級開發(fā)的流程，也可通過后期二級開發(fā)的回款收入平衡資金壓力，提高了城投在土地業(yè)務中的收益空間，且不存在隱性債務風險，有利于減輕財政負擔，因而，預計城投企業(yè)以一二級聯(lián)動方式參與城市更新將會增多。

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原標題： 城投企業(yè)如何參與城市更新？